O policiamento preventivo
ainda é carente de bibliografia especializada, não proporcional à sua
relevância. Apresenta-se como um recurso do Estado para garantia da ampla ordem
pública, situação de normal legalidade representada constantemente por sua
faceta mais comum, a segurança pública, como condição para o desenvolvimento de
todas as demais áreas do crescimento humano, na vida em sociedade [1].
No Brasil, trata-se do
cerne da atividade das instituições policiais-militares que, por sua presença
ostensiva, em postura neutral, em
posicionamento territorial estratégico, ou em postura pró-ativa, em intervenções igualmente estratégicas, previnem a
incidência de práticas antissociais. De fato, esses órgãos estaduais, por
definição da Constituição Federal, no parágrafo 5º do seu artigo 144, são os
responsáveis pelo exercício da “polícia ostensiva e a preservação da ordem
pública”. Esse é o locus da atividade
policial-militar.
Convém salientar que a investidura “militar” que em
processo histórico adjetiva essas organizações policiais, constitui hodiernamente
um meio de organização e de internalização de valores voltado ao serviço
uniformizado (fardado) e, portanto, não representa uma finalidade profissional
em si mesma considerada. A condição militar, ou a “estética militar” em uma
acepção mais ampla identificada nas melhores forças policiais do mundo, é
facilitadora do essencial desempenho da função policial, pelas suas regras de
hierarquia e disciplina aplicadas à estrutura organizacional. E essa não é uma
invenção brasileira [2].
Importa, na presente
análise, separar os conceitos “polícia ostensiva” e “polícia de preservação da
ordem pública”, levando em conta a complexidade dessas missões de lastro
constitucional, para se identificar a esfera do denominado policiamento
preventivo.
Nota-se,
preliminarmente, que em 1988 foi estendido o espectro da atuação das polícias
militares, então definida no Decreto-Lei nº 667, de 02 de julho de 1969, como
simples policiamento ostensivo
(limitada à fiscalização de polícia), evoluindo para o amplo e atual conceito
de polícia ostensiva, que pressupõe o
exercício do poder de polícia lato sensu
na modalidade ostensiva, portanto, eminentemente preventivo e imediatamente
identificável, além de associado à “preservação da ordem pública” [3].
Também o texto constitucional anterior a 1988 (de 1967) estabelecia como
competência das polícias militares a “manutenção da ordem pública”, denotando
pouca amplitude no espectro da intervenção policial [4].
Assim,
compreende-se que as ações de “preservação” atualmente permitem iniciativas de
maior alcance, prevenindo-se circunstâncias e situações antes mesmo de se
“manter” um determinado nível ou estado de ordem pública e, ainda, abrangem o
imediato restabelecimento dessa ordem, quando turbada. De fato, com base na
premissa de que não se produz norma por redundância de terminologias, a
expressão “preservação da ordem pública” deve significar inclusive a sua
restauração (da ordem pública turbada), ou seja, o “poder-dever de intervir
imediatamente no fato que causa quebra da ordem e restaurá-la pela sua
cessação”, como entende a doutrina amplamente difundida e acolhida pelo
organismo policial [5].
Ainda,
enquanto a antiga expressão “manutenção da ordem pública” favorecia
interpretações que privilegiavam o aspecto da repressão às práticas ilegais, a
“preservação da ordem pública” não deixa dúvidas quanto à maior importância
dada às ações de prevenção, a partir da Constituição de 1988, em um contexto
mais amplo de atuação policial. A evolução dessa força policial em nível de
profissionalização deu-se, com ênfase, nas últimas quatro décadas em
acompanhamento às rápidas mudanças sociais e políticas do país e,
consequentemente, às atualizações do ordenamento jurídico para atender às
crescentes expectativas de uma sociedade que hoje vive a consolidação de um Estado
Democrático de Direito.
Para compreensão dessa transformação, faz-se necessário voltar os
olhos ao processo histórico e aos fatos sociais marcantes no país de ainda
jovem democracia. Em 1973, a socióloga Heloisa Rodrigues Fernandes identificou
a característica repressiva da Força Pública de São Paulo (Polícia Militar do
Estado de São Paulo - PMESP, após 1970), analisando a Instituição desde a
origem da milícia criada em 1831 e registrando que: “ao nível jurídico-político,
a criação desta força repressiva relaciona-se ao processo mais amplo de
reconstituição do próprio aparelho estatal na fase de autonomização política da
classe dominante” e, também, “a análise desta instituição específica deveria
ser referida às relações de produção, que devem ser asseguradas (reproduzidas)
pelo aparelho repressivo do Estado” [6].
Não se pode discordar da
visão de que o aparelhamento do Estado, que se relaciona com o uso legítimo da
força, tem imanente natureza repressiva nos termos indicados (monopólio do uso
da força). Todavia, as polícias militares em geral vêm adotando, especialmente a
partir da década de 1990 - orientadas nos princípios da Constituição Cidadã - uma
postura de privilegiar a filosofia de Polícia Comunitária [7],
de promover os Direitos Humanos e de apresentar-se como uma polícia de defesa
do cidadão [8].
Essa Nova Polícia não rejeita sua história e também reconhece eventuais falhas
como qualquer órgão de tamanha complexidade sujeito a imperfeições, mas
apresenta nítido contraste com uma anterior acepção de polícia de defesa do
Estado, avançando significativamente na especialização em segurança pública.
No
propósito de defesa do cidadão, em seu compromisso maior, tem buscado alcançar
o principal e original significado da expressão “força pública”, sem deixar de
constituir uma força militar (estadual), aprimorando-se quanto ao emprego da
técnica propriamente policial e, desse modo, aperfeiçoando-se no
desenvolvimento do policiamento preventivo, no espaço de sua competência. Pode-se
afirmar: um reencontro com sua origem nos ideais da Revolução Francesa.
De fato, o nome “Força Pública” que acompanhou, por
exemplo, a história da Milícia Paulista por mais da metade de sua existência
desde 1831, tem origem na França revolucionária. A Declaração Francesa dos
Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, com seus dezessete artigos, foi votada
e aprovada no mês seguinte à Tomada da Bastilha, respectivamente nos dias 20 e
26 de agosto. Tendo por redatores principais Mirabeau e Sieyès, trouxe uma
indicação muito especial para que fosse sustentada a garantia dos direitos do
homem e do cidadão: a necessidade da criação de uma chamada "força
pública" (force
publique), incluída em seu artigo 12 [9].
Conclui-se,
por fim, que as ações policiais no universo da “preservação da ordem pública”
previnem e reprimem prontamente as condutas ilegais, criminosas ou não, que
interferem no equilíbrio da vida em sociedade. Relevante o fato de que a
Polícia Militar acionada por qualquer cidadão solicitante constitui o primeiro
órgão público a interferir em conflito com o propósito de viabilizar uma solução,
se possível, ou ao menos providenciar o correto encaminhamento da ocorrência; o
mesmo acontece com a equipe policial que age de ofício ao se deparar com situação
que exige pronta intervenção do Estado nas relações entre pessoas.
Esse primeiro filtro estatal é visível e reconhecível, de
imediato, pela apresentação visual uniforme (farda, grafismo de viaturas e
fachadas de sedes, todos padronizados) em função da própria natureza de sua
ostensividade, que é marca original de sua existência e que qualifica o
policiamento preventivo.
A praxis
Um detalhe fundamental que
demonstra o grau de responsabilidade dos órgãos policiais e de seus agentes é a
circunstância de que “policiais” são os únicos agentes públicos que têm autonomia
para usar a força em nome da segurança coletiva, excluídos os casos de legítima
defesa do cidadão em particular, o que implica desde uma coativa restrição de
direitos individuais em busca pessoal, no exercício do poder de polícia, até o
apoio em uma reintegração de posse determinada em juízo: trata-se do monopólio
do uso da força pelo Estado, na defesa da segurança coletiva.
Superada
a primitiva autotutela em que cada qual defendia por conta própria e pela
violência seus interesses e subjetivos direitos, o Estado se estruturou,
conforme o raciocínio hobbesiano, como garantia de que um poder superior
tornasse possível a vida em comum [10].
Na
sociedade contratualista, o policial também é obrigado a agir em própria defesa
ou em defesa de terceiros, se necessário com emprego de força para contenção de
um agressor, sempre de forma progressiva alcançando até o grau extremo conforme
o caso, quando alguém, ou ele próprio, se encontre em circunstâncias que exijam
reação, que será proporcional ao risco, ameaça ou agressão iminente. Enquanto ao cidadão cumpre submeter-se ao pacto
social e às condições dele decorrentes [11],
ao policial caberá - além de sua submissão às mesmas regras, igualmente como
cidadão - a responsabilização pelos eventuais excessos praticados em sua
intervenção ou simples reação no exercício do munus público e até pelo resultado de uma eventual omissão. Essa
condição especial exige do profissional de segurança pública um nível
diferenciado de treinamento e o equilíbrio emocional para lidar com situações
de tensão e em condições imprevisíveis, na medida em que se insere em um
ambiente de manifestações de divergentes vontades que caracterizam
irremediavelmente a ocorrência policial como um quadro conflituoso.
Em
contrapartida a tal nível de confiança depositada na imediata intervenção em
conflitos de toda sorte, como representação do Estado, o agente
policial-militar presta um compromisso solene de proteger a sociedade, se
necessário, com o sacrifício da própria vida. O juramento que é proferido por
ocasião da formatura dos policiais confere ao seu serviço público uma dimensão
maior que um simples trabalho remunerado, alçando-o à condição de
exercício de uma missão de defesa da vida, da integridade física e da dignidade
da pessoa humana [12].
Também, no atendimento de uma ocorrência
tipicamente policial, esse “juiz do fato” reúne imediatamente os elementos da
notícia: quem, quando, onde, como e por que, para alcançar a síntese, sob o prisma da legalidade, que
deve direcionar a sua conduta profissional, a fim de adotar um dos caminhos
possíveis a partir de quatro níveis básicos: conclusão sobre inexistência de ato
ilícito; verificação da prática de ilícito em conduta não incidente na esfera
penal; verificação de indícios ou fundada suspeita da prática de ilícito penal;
constatação da situação de flagrante delito (prática de crime).
Por
essas especificidades, o policial militar recebe nos cursos de formação e nas
instruções periódicas para atualização profissional conhecimentos jurídicos
suficientes para que possa atuar com desenvoltura no policiamento preventivo.
Assim, instruído e submetido à prova do cotidiano, o policial em serviço
naturalmente exerce atividades de um prático operador do direito [13]
e é muito requisitado por pessoas diversas para fins de orientações, circunstância
que comprova essa sua capacitação.
Em
vista da atuação imediata da força policial diante do caso concreto, com poder
de decisão no exercício de autoridade policial, Álvaro Lazzarini
observou que o policial militar é encarregado
da aplicação da lei, ou “law
enforcement”, na alocução que
inclui “todos os agentes da lei, quer nomeados, quer eleitos, que exerçam poderes policiais, especialmente poderes
de prisão ou detenção” de acordo com o Comitê Internacional da Cruz Vermelha, a
propósito do artigo 1o do Código
de Conduta para os Encarregados da Aplicação da Lei [14].
Por via reflexa, aquele que exerce poder policial de aplicação da
lei e pode prender ou deter, pode igualmente deixar de fazê-lo por identificar
inexistência de delito e também pode - e, entendemos, deve em alguns casos -
viabilizar a resolução de conflitos em que se disputam bens ou direitos
disponíveis, de modo a evitar a ascensão da violência que, no mais das vezes, em
quadro exponencial significará a ausência do Estado a deixar espaço para ocupação
da primitiva autotutela. Por esse motivo, defendemos o emprego de técnicas de
mediação, e até mesmo de conciliação, no desenvolvimento do policiamento
preventivo para solução pacífica de conflitos como já vem sendo realizado,
mesmo de forma intuitiva pela iniciativa de agentes policiais, em decorrência
de seu preparo individual [15].
De
fato, uma das razões de existência do próprio ente estatal, tendo por seu
objeto a busca do chamado bem comum, é o provimento do equilíbrio da vida em
sociedade, o que se pode nominar estado de “ordem pública”, expressão que
compreende amplo conceito no qual se incluem as esferas da segurança pública,
da salubridade pública e da tranquilidade pública [16].
Historicamente,
onde há sociedade organizada, haverá atuação policial: o próprio nome da
instituição - Polícia - tem origem na palavra “cidade”, do grego politeia, no sentido de grupamento
organizado de pessoas, advindo um “conjunto de instituições necessárias ao
funcionamento e à conservação da cidade-estado” [17].
Enfim,
o lema universal “para servir e proteger”, que identifica órgãos policiais com
a mesma estética das polícias militares em vários países do mundo, traduz o
sentido amplo de sua atuação, que deve ir além do “controlar” pela fiscalização.
Nesse prisma, também a presença identificada pela marca da ostensividade e as
intervenções planejadas dos agentes policiais promovem a proteção (o proteger) e, sem prejuízo dessa primeira
dimensão, suas iniciativas cotidianas no largo espectro da prevenção - inclusive
em ações urgentes e supletivas à deficiência de outros órgãos públicos - compõem
um conjunto de serviços (o servir) de inestimável valor para a sociedade.
[1] LIMA, Lincoln de Oliveira; NASSARO, Adilson Luís Franco. Estratégias de policiamento preventivo. Triunfal: Assis, 2011, p. 17 a 21.
[2] As organizações
policiais normalmente citadas como melhores referências de desempenho no mundo
contemporâneo possuem estética militar. São normalmente citadas: a Real Polícia
Montada do Canadá (em inglês: Royal Canadian Mounted
Police - RCMP; em francês: Gendarmerie royale du Canada - GRC) e os Carabineros do Chile. Além dessas,
várias outras são as forças policiais militarizadas como, por exemplo, os Carabinieri da Itália, a Guarda Nacional
Republicana - GNR de Portugal, a Gendarmerie
da
França, a Gendarmeria Nacional Argentina
e até a Guarda do Vaticano, a famosa “Guarda Suiça”, que também é uma unidade
militar. Carlos Alberto de Camargo justificou, em aprofundado estudo, tal
característica comum a várias forças policiais no mundo e presente nas polícias
militares dos estados brasileiros: “A estética militar não se confunde com
cultura profissional bélica (...). O policial fardado, situado na base da pirâmide
hierárquica, tem, ao contrário do que ocorre nos demais órgãos da Administração
Pública, o poder muito grande de intervir na vida do cidadão. A ele cabe,
distante da presença física do superior hierárquico, exercitar o poder de polícia,
restringindo, dentro dos limites da lei, o uso abusivo da liberdade individual,
em proveito do interesse coletivo. Esse policial tem o dever de agir, algumas
vezes utilizando de necessária energia, em situações tensas que requerem,
muitas delas, ação imediata, quase reflexa, restringindo mesmo direitos
individuais constitucionalmente protegidos” (CAMARGO, Carlos Alberto. Estética Militar e Instituições Policiais. São
Paulo, Revista Força Policial, Polícia Militar de São Paulo, n. 15, setembro/97,
p.49-66).
[3] O
artigo 3º do Decreto-Lei 667/69, que reorganizou as polícias militares e os corpos
de bombeiros militares dos Estados, dos Territórios e do Distrito Federal, estabelecia
que: “Instituídas para a manutenção da ordem pública e segurança interna nos
Estados, nos Territórios e no Distrito Federal, compete às Polícias Militares,
no âmbito de suas respectivas jurisdições: a) executar com exclusividade, ressalvadas
as missões peculiares das Forças Armadas, o
policiamento ostensivo, fardado, planejado pela autoridade competente, a
fim de assegurar o cumprimento da lei, a manutenção da ordem pública e o
exercício dos poderes constituídos (...)” (grifo nosso; o dispositivo teve sua
redação complementada pelo Decreto-lei nº 2010, de 1983, mantendo a mesma
competência das polícias militares). A partir do parágrafo 5º, do artigo 144,
da Constituição Federal de 1988, compreende-se que a competência das Polícias
Miiltares foi ampliada: “às polícias militares cabem a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de
bombeiros militares, além das atribuições definidas em lei, incumbe a execução
de atividades de defesa civil” (grifo nosso).
[4] A
então vigente Constituição Federal de 1967 também estabelecia que: “As polícias
militares, instituídas para a manutenção
da ordem e segurança interna nos Estados, nos Territórios e no Distrito
Federal, e os corpos de bombeiros militares são considerados forças auxiliares
reserva do Exército (...)." (grifo nosso, fragmento do parágrafo 4º, do
artigo 13, com redação do Ato Complementar nº 40, de 1968).
[5] LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: RT, 1999, p.
97.
[6] FERNANDES,
Heloisa Rodrigues. Política e segurança.
São Paulo: Ed. Alfa-Omega, 1973, p. 18. Dissertação de mestrado em sociologia,
USP.
[7]
Trojanowicz e Bucqueroux apresentaram uma definição objetiva de Polícia
Comunitária: “É uma filosofia e uma estratégia organizacional que proporciona
uma nova parceria entre a população e a polícia. Baseia-se na premissa de que
tanto a polícia quanto a comunidade devem trabalhar juntas para identificar,
priorizar e resolver problemas contemporâneos tais como crime, droga, medo do
crime, desordens físicas e morais, e em geral a decadência do bairro, com o
objetivo de melhorar a qualidade geral da vida na área” (TROJANOWICZ, Robert;
BUCQUEROUX, Bonnie. Policiamento
Comunitário: como começar. RJ: POLICIALERJ, 1994, p. 04). No Estado de São
Paulo, em 05.10.1993 a Nota de Instrução CPM-005/3/93 regulou o serviço de
Radiopatrulha Comunitária (RPC) na área da região metropolitana (em torno da
Capital); em 23.02.1995 a Diretriz 3EM/PM-002/02/95 definiu no âmbito da
Polícia Militar de São Paulo os procedimentos para implantação do Programa
Integrado de Segurança Comunitária (PISC); ainda em 1995, o Plano Diretor da
Polícia Militar para o período 1996 a 1999 estabeleceu como meta a disseminação
da doutrina de Polícia Comunitária; e em 10.12.1997 a Nota de Instrução
PM3-004/02/97 regulou a implantação da Polícia Comunitária como filosofia e
estratégia organizacional.
[8] No Brasil, a Constituição Federal de 1988 resultou de um
processo de transição democrárica e foi fortemente influenciada pelos
instrumentos internacionais de proteção aos direitos individuais,
particularmente no seu artigo 5o. Na verdade, os cidadãos do mundo conheceram uma “era de
direitos” descrita por BOBBIO (obra: A era dos direitos. 14. ed.
Rio de Janeiro: Campos, 1992, p.
49) e o envolvimento de representações de todos os povos pela primeira vez na
história, em 1948, significou um marco logo após a Segunda Guerra Mundial, com
a Declaração Universal dos Direitos Humanos.
Por esse motivo, a Carta de 1988 é conhecida como “Constituição Cidadã”.
[9] TRINDADE, José Damião de Lima. Anotações
sobre a história social dos direitos humanos, in Grupo de Trabalho de Direitos Humanos.
Direitos Humanos: construção da liberdade e da igualdade. São Paulo: Centro de
Estudos da Procuradoria Geral do Estado, 2000, p. 58.
[10] Referência à obra do
cientista político e jusnaturalista britânico Thomas Hobbes, de 1651 (HOBBES, Thomas. Leviatã.
São Paulo: Martin Claret. 2006), considerada uma das mais antigas e influentes da teoria do
contrato social. Ainda, a introdução do seu livro De Cive (do cidadão) traz a célebre
frase em latim que resume o pensamento do autor: Ostendo primo conditionem hominum extra societatem civilem quam
conditionem appellare liceat statum naturae aliam non esse quam bellum omnium contra omnes (“Mostro
primeiramente que a condição dos homens fora de uma sociedade civil, condição
que pode ser chamada estado de natureza, nada mais é que uma guerra de todos
contra todos”); “Hobbes estava convencido de que somente uma possível condição
mais forte e autoritária do homem poderia garantir a paz e a segurança”
(POPPELMANN, Christa. Dicionário de
máximas e expressões em latim. São Paulo: Escala, 2010, p. 23).
[11] “Limitemos tudo isso a termos fáceis de comparar. O que o
homem perde pelo contrato social é sua liberdade natural e um direito ilimitado a tudo o que lhe diz respeito e
pode alcançar. O que ele ganha é a liberdade civil e a propriedade de tudo o
que possui... De qualquer modo que remontemos ao começo, chegaremos
sempre à mesma conclusão, a saber: que o pacto social estabelece entre os
cidadãos tal igualdade, que todos se obrigam sob as mesmas condições e devem
gozar dos mesmos direitos. Assim, pela natureza do pacto, todo ato de
soberania, isto é, todo ato autêntico da vontade geral, obriga ou favorece
igualmente a todos os cidadãos”. (ROUSSEAU, Jean-Jacques.
O Contrato Social: Princípios de
Direito Político. Tradução: Antônio
de P. Machado. São Paulo: Tecnoprint,
1995. p. 39).
[12] O
compromisso institucional é consignado, por esse motivo, em todos os documentos
oficiais da Polícia Militar em São Paulo: “Nós policiais militares, sob a
proteção de Deus, estamos compromissados com a preservação da vida, da
integridade física e da dignidade da pessoa humana”.
[13] NASSARO,
Adilson Luís Franco. O policial militar
operador do Direito. Polícia Militar de São Paulo: Revista “A Força
Policial”, nº 42, 2004.
[14]
LAZZARINI, Álvaro: Poder de Polícia e
Direitos Humanos, A Força Policial, nº 30, São Paulo, 2001, p. 16.
[15] NASSARO,
Adilson Luís Franco. O policial militar
pacificador social: emprego da mediação e da conciliação do policiamento
preventivo. Revista LEV, UNESP Marília, ed. 10, p. 40 a 56.
[16]
Ainda Álvaro Lazzarini, no seu valioso estudo “Polícia da Manutenção da Ordem
Pública e a Justiça” (em Direito Administrativo da Ordem Pública, 2ª edição, ed.
Forense, 1987) cita vários autores da doutrina francesa para consolidar a noção
de que a ordem pública abrange os aspectos de segurança pública, de tranquilidade
pública e de salubridade pública, conforme acentuou: “Louis Rolland, Professor
de Direito Público Geral da Faculdade de Direito de Paris, ao cuidar da
política administrativa (1947), enfatizou ser a noção de ordem pública
extremamente vaga. Mas partindo de textos legais, diz ter a policia por objeto
assegurar a boa ordem, isto é a tranquilidade
pública, a segurança pública, a salubridade pública, concluindo, então, por assegurar a ordem pública é, em
suma, assegurar essas três coisas, pois a ordem pública é tudo aquilo, nada
mais do que aquilo. Paul Bernard, na sua clássica “la notion d´ordre public em
Droit Administratif” (1962), atesta ser tradicional o entendimento de que a
ordem pública é a ausência de desordens (“l´absence de troubles”), chamando,
porém, atenção para o fato de essa noção, mais recentemente, estar se alargando,
como parece consagrar a jurisprudência, à vista dos seus três elementos citados
por Louis Rolland”. Todavia, inquestionável que a “segurança” é o aspecto mais evidente do universo da chamada
“ordem pública”.
[17]
BOVA, Sergio. Polícia. In: Dicionário
de Política. BOBBIO, Norberto, org., vol.
2, 11. ed. Brasília: UnB. 1998, p. 944.
